Entretien de Sabine Moulin : L’aménagement touristique de la montagne à l’épreuve de la transition écologique

Dans cette thèse, elle analyse comment la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite loi « Montagne », n’a cessée d’être rognée avant même d’être pleinement appliquée par les documents d’urbanisme, alors qu’elle avait montré la voie dans l’intégration en urbanisme des préoccupations environnementales. Elle constate également que la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, dite « acte II de la loi Montagne » qui réaffirme pourtant la richesse et la fragilité des écosystèmes montagnards et introduit la thématique du changement climatique dans l’aménagement touristique, achève dans le même temps la bascule du droit spécial de la montagne vers un droit plus permissif que le droit commun.

La thèse propose une réflexion sur les pistes d’amélioration notamment une meilleure articulation entre droit de l’environnement et droit de l’urbanisme en montagne, l’introduction d’outils juridiques contraignants pour intégrer les effets du changement climatique dans les aménagements touristiques et l’application des dispositions de la Convention Alpine relatives notamment aux zones de tranquillité. Elle rappelle que la montagne est riche de multiples aménités qui devraient lui permettre d’être à nouveau un territoire pionnier pour engager une démarche de « Build Back Better » permettant d’amorcer la transition d’une économie capitaliste vers une société frugale et insiste sur l’intérêt d’une approche transfrontalière et pluridisciplinaire pour penser un droit climatique montagnard, en phase avec les besoins actuels de protection des écosystèmes et de résilience territoriale.

La thèse se termine sur quelques pistes d’action dont l’élaboration d’un acte III de la Loi montagne en vue de faire de la montagne « un territoire sentinelle de la lutte contre le changement climatique et de l’adaptation à ses effets ».

Pour plus de détails, voir l’interview complet de Sabine Moulin ci-après.

Pourquoi entreprendre une thèse de doctorat sur un tel sujet à près de 50 ans ?

J’avais besoin de prendre du recul par rapport à ma carrière professionnelle (Sabine est actuellement chargée de mission en aménagement à la DDT de l’Isère) et de réinterroger mes propres convictions et priorités au regard de l’aménagement de la montagne. Ce travail de recherche a également été une source de plaisir intellectuel.

En page 123 de votre thèse, vous relevez les failles de plusieurs des institutions et instances françaises de la montagne : Conseil national de la montagne, Comités de massif, services de l’État, Associations d’élus de la montagne. Un constat sévère ?

C’est une question de démocratie, plus générale que la montagne : le gouvernement représente-t-il les citoyens ? Ou la « Nation » est-elle constituée de personnes morales et plus particulièrement les entreprises qui financent les campagnes électorales et détiennent les principaux médias ?

On peut aussi parler des liens universités-entreprises. Ma thèse est autofinancée. Aurait-elle été possible sinon ? Qui aurait eu intérêt à la financer en dehors d'associations qui n'en ont pas les moyens ? Les besoins de partenariat avec le privé se multiplient (alternance, apprentissage, thèses...). Et les recherches sont insuffisamment orientées pour une société pérenne et équitable¹. Il y a quand même eu la thèse d'Anouk Bonnemains sur la vulnérabilité des stations de sport d’hiver au changement climatique, financée par Domaine skiable de France².

Quelles seraient pour vous les réorientations indispensables de ces institutions ?

Une représentation scientifique pour le changement climatique, la biodiversité, l’eau. Des bilans carbone des projets, des suivis en terme de réalisation (nombre d'emplois annoncés vs emplois créés), un rééquilibrage avec plus d’ONG, et des élus qui ne soient pas que montagnards, puisque « Le territoire français est le patrimoine commun de la nation » (Art. L101 du code de l’urbanisme). Cela mettrait en exergue l'importance des enjeux territoires de montagne pour l'ensemble du territoire national (château d'eau, etc).
L'acte II de la Loi montagne a donné plus de poids aux EPCI et c'est déjà un progrès.

Vous regrettez le passage à la trappe de plusieurs dispositions de la Loi montagne de 1985 et de ses modifications ultérieures : les PPM (prescriptions particulières de massif), les DTA (directives territoriales d’aménagement). L’État a-t-il failli dans sa volonté initiale de trouver un équilibre entre développement et protection de la montagne ?

Oui c'est ce que démontre ma thèse. Jean Ravanel l’annonçait en 1984 : sans sa déclinaison réglementaire, la Loi Montagne serait une coquille vide3. Mais avec la décentralisation, ce rôle doit être porté de plus en plus par les collectivités territoriales et en particulier par la Région. Le SRADDET pourrait jouer le rôle des DTA et la Région Rhône-Alpes avait initié des réflexions très intéressantes avec la 1ère stratégie régionale de la montagne en France puis « montagne 2040 », démarches qui ont pris fin avec l'alternance politique. Bien que la Région ait désormais un rôle majeur en aménagement du territoire, l’État doit continuer de jouer son rôle de garant de l’intérêt général.
A noter que la création, en 2016, des Missions régionales d’autorité environnementale (MRAE), dont le rôle est d’exprimer des avis indépendants sur tous les plans et programmes en matière d’environnement, ceci au bénéfice des collectivités publiques, des porteurs de projets et des citoyens, est une des grandes avancées de ces dernières années. Reste à ce que ces avis soient mieux pris en compte.

La Convention alpine du 7 novembre 1991 avait quelques vertus à vos yeux au regard de la protection de la montagne. Mais vous regrettez que la France, en particulier, n’ait pas saisi toutes les opportunités offertes par ce traité international (zones de tranquillité non intégrées dans la réglementation des Parcs nationaux et des PNR, liste d’ouvrages routiers et autoroutiers maintenus par la France et pourtant en contradiction avec le Protocole transports de la convention...). La Convention alpine est-elle in fine un texte pavé de bonnes intentions mais en partie inappliqué ?

Oui et non. Bien que très souple (condition de son adoption), elle reste un texte très innovant pour 1991, qui a ouvert la voie à la Convention des Carpates et à bien d'autres négociations internationales de massifs.

Elle a permis une vision de l'Arc alpin comme trait d'union et non comme une frontière et permis de multiples coopérations (dont programme Interreg, la Stratégie de l’Union européenne pour la Région alpine-SUERA...). Son organisation comprend un comité de vérification (de la mise en œuvre de la Convention à partir de rapports nationaux) et elle produit des rapports thématiques très intéressants. Ce qui conduit à une vraie dynamique. Si la France adopte parfois des voies de contournement (Protocole transports), d’autres pays tels que l’Autriche appliquent la Convention avec plus de conviction. La Suisse a créé des zones de quiétude pour les animaux qui répondent au moins partiellement à la notion de zones de tranquillité.

Vous regrettez la sous-représentation des ONG environnement dans plusieurs institutions françaises de la montagne mais signalez plusieurs outils mobilisables par elles pour lutter contre des projets ayant une incidence sur l’environnement (tels que la concertation préalable en cas de projets défavorables potentiellement pour l’environnement ou se porter partie civile pour les faits portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu’elles ont pour objet de défendre). Ces outils sont-ils couramment utilisés par les ONG. Sinon pourquoi et quels sont les obstacles à leur mobilisation ?

Le plus médiatique reste, outre les actions de lutte, le contentieux qui arrive malheureusement souvent trop tard (dommages déjà causés). Avec un bémol puisque plusieurs ONG, dont MW, ont obtenu une ordonnance pour suspendre l'application du SCOT de Maurienne et la création de la retenue la Clusaz (au titre de la destruction d’espèces)⁴.

Vincent Neirinck : les États généraux de la montagne de 2021, organisés entre autres par MW, relèvent de ce droit à l’organisation de concertations citoyennes. D’autres concertations sont en bonne voie comme celle sur la protection des glaciers (accord de principe des services de l’État et des collectivités territoriales concernées).

Dans les propositions de Louis Besson, vous citez la création d’une taxe de compensation pour tout projet entraînant une atteinte grave au maintien et au développement des activités agricoles, pastorales et forestières, taxe devant bénéficier à l’installation de jeunes agriculteurs. Sauf erreur, cette proposition n’a pas été retenue. Pourquoi ?

Cette proposition est revenue sous une autre forme : une compensation agricole non spécifique à la montagne, qui vise à "maintenir ou rétablir le potentiel économique agricole perdu" des projets d'aménagements ou de travaux qui consomment définitivement des terres en activité agricole lorsqu’ils sont soumis à évaluation des incidences sur l’environnement et que la surface prélevée est importante (son seuil est souvent fixé à 1 hectare - L.112-1-3 du Code rural). Il s’agit d’une compensation monétaire pour financer des mesures.
Mais la question devrait être la suivante à mon sens : si l'on veut créer des emplois en montagne, pourquoi ne compter que sur le tourisme et la marchandisation des aménités de la montagne ? Pourquoi les remontées mécaniques sont-elles un service public et pas l'agriculture paysanne qui nous nourrit ? Pourquoi les remontées mécaniques sont-elles un service public alors qu’on privatise le transport ferroviaire qui a pourtant un rôle crucial à jouer dans la lutte contre le changement climatique ?

Vous qualifiez la procédure UTN, souvent remaniée depuis 1985, de « dispositif défaillant » et « alimentant une vision marchande de la montagne ». Pouvez-vous nous en dire plus ?

Je fais le constat partagé par d’autres juristes, ONG et fonctionnaires que les UTN sont presque toujours accordées (l’exemple le plus emblématique étant celle de Vaujany). Seul le contentieux a permis d'éviter (ou pas – cf Vaujany) les plus ambitieuses. La procédure visait pourtant notamment à enrayer les excès du plan neige et des aménagements antérieurs (catastrophes du Roc des Fiz et UCPA) et la prépondérance du développement économique sur la préservation de l’environnement, dénoncés lors de l’affaire de la Vanoise et de la station d’Artouste Car la loi est aussi le reflet d'une société d'économie libérale avec la croyance en des ressources infinies (y compris paysages, espaces, eau...) a du mal à prendre le virage de la transition .
Il y a eu à la fois un déni du (ou du moins une absence de réaction face au) changement climatique pendant longtemps du gouvernement (alors que le phénomène est identifié par la DATAR depuis 1968⁵) et une difficulté pour les élus locaux des stations de changer la trajectoire, étant souvent eux-mêmes les grands bénéficiaires de l'or blanc.

Les lois de décentralisation donnent de plus en plus de pouvoir aux collectivités territoriales et aux Régions en particulier. Concernant la Région AURA, vous citez plusieurs de ses actions (plan montagne, SRDE2I, SRADDET...) privilégiant une montagne support à des activités économiques, touristiques principalement, très décalées par rapport aux orientations nationales et européennes, plus favorables, au moins dans leurs intentions, à un équilibre développement/protection ? Est-ce pour vous une sorte de fuite en avant ? 

Oui, tout à fait. Il y a le « plan neige » d'une part (et ce choix de dénomination ne peut être le fruit du hasard) mais il faudrait sans doute regarder également la réorientation des subventions aux associations (MW ne reçoit plus d’aides de la Région par exemple). L'idée même de JO d'hiver montre bien ce décalage croissant dans la  perception du changement climatique : déjà bien perceptible pour  beaucoup de monde, mais pas encore alarmant pour d'autres. Ou comme m'avait dit un jour le directeur d'une station de ski « y a encore 20 ans de pognon à se faire ». C'était il y a 10 ans... Mais après ?

Les collectivités locales (communes ou interco, stations) sont également questionnées dans votre thèse, au regard notamment de leurs politiques de lutte contre le changement climatique et du poids des aménageurs dans le processus de décision. La montagne serait-elle entre les mains des aménageurs ? Et l’auto développement de la montagne par les acteurs locaux serait-il devenu un mythe ?

Ma conclusion est effectivement que l’auto développement de la montagne est un mythe et je crains que les projets de Tony Parker dans le Vercors en soient une illustration (des capitaux et des projets venus d'ailleurs⁶). C'est un problème soulevé depuis longtemps : des élus avec des moyens limités (d'autant que la gestion des stations est souvent communale) face à des aménageurs avec des moyens importants. Mais j'ai aussi entendu des aménageurs dire que les projets naissaient aussi de l'ambition (démesurée?) d'élus, comme la volonté de faire « le plus grand domaine skiable d'Europe, de France, des Alpes...peu importe dès lors que c'est le plus grand, ce qui ne fait pas sens en terme touristique (domaine tellement grand que le client ne peut en profiter complètement). Et puis il y a aussi le fait que les collectivités qui gèrent les remontées mécaniques (équipements et entretien) les financent par la construction neuve et les aménageurs savent s’engouffrer dans cette brèche

Dans vos propositions finales, on peut noter plusieurs pistes :
1/ réaliser des études sur ce que rapportent réellement les sports d’hiver à un territoire communal et ce qu’ils coûtent réellement en termes d’investissement mais aussi sur le plan social et environnemental ;
2/ Idée d’un conservatoire de la montagne à l’instar du conservatoire du littoral ;
3/ Un acte III de la Loi montagne, sans doute plus protecteur des espaces naturels montagnards ;
4/ Retirer les déclarations interprétatives de la France relatives à la Convention alpine et à son Protocole transports en particulier, et donc renoncer à la construction de nouvelles infrastructures autoroutières ;
5/ Créer des zones de tranquillité et limiter les résidences secondaires.
Vos propositions ont-elles une chance d’être écoutées et depuis la publication de votre thèse quelques avancées dans ce sens sont-elles observées ?

Concernant le coût du tourisme d’hiver, il est intéressant de citer d’une part la thèse de Solène Albert, soutenue après la mienne, qui démontre que le ratio de dépenses en forfaits ne génère que 1,58 € maximum en autres dépenses dans les Pyrénées⁷ (et non 6 euros comme avancés par Domaine skiable de France) et d’autre part, dans le même temps, (même s'il ne s'agit pas tout à fait des mêmes chiffres), la note d'enjeux des Pyrénées où l’on peut lire que « sur le « Chemin des bonshommes » (un itinéraire de randonnée pédestre de 224 km entre Foix en Ariège et Berga en Catalogne), le Conseil général de l’Ariège estimait, en 2009, qu’à l’échelle du département, chaque euro investi en rapportait 40 €. Même si ce ratio des retombées économiques sur l’ensemble du territoire varie fortement selon les itinéraires, il va de 4 à 40 ».
On voit bien que les retombées économiques locales ne sont pas aussi importantes que celles affichées et qu’au final ce qui est intéressant c’est la répartition de ces retombées. Si elles sont concentrées dans quelques mains, pour le bénéfice des « usagers » les plus nantis, les domaines de ski alpins sont-ils d’intérêt général ? Le ski est-il la seule activité susceptible de générer des emplois en montagne ?
J'aimerais que les métiers comme accompagnateurs en moyenne montagne et guides de haute montagne (leur service coûte moins cher qu'un forfait), soient mis en valeur, car tout en créant de l'emploi, cela contribue à rendre la montagne accessible grâce à aux connaissances de ces professionnels, qui ne sont pas que sportives et techniques. Elles portent aussi sur bien d'autres aspects de la montagne et notamment sur la biodiversité.
J'ai entendu parler d'un acte III de la montagne. En tout cas, il y a des bilans de l’acte II qui se profilent.
Je ne reviens pas sur les zones de tranquillité évoquées plus haut mais je note que la recherche avance sur le bruit en montagne. Il en est de même en ce qui concerne les résidences secondaires, identifiées récemment par le droit fiscal et le droit de l'urbanisme français, qui sont un vrai enjeu dans le cadre de la trajectoire « Zéro artificialisation nette ».
Quand aux réserves sur la Convention alpine, et son protocole transports, je doute qu'elles soient levées mais espérons que les routes prévues par le schéma directeur routier national, approuvé par décret n° 92-379 du 1er avril 1992, et non réalisées, ne se fassent pas. Symboliquement il serait bien de revoir (voire supprimer) cette réserve adoptée dans un contexte très différent. Peut-être à l'occasion de l'acte III ou sur invitation de la convention alpine (prochain rapport au comité de vérification 2029 ?).

Votre thèse dresse un certain constat d’échec des actes I et II de la Loi montagne et du droit commun, à quelques exceptions près. Comment vivez-vous cette situation dans le cadre de votre fonction actuelle de chargée de projets aménagement/montagne à la DDT 38 ?

Il s’agit d’un travail scientifique, qui, s’il fait le constat d’un déséquilibre entre aménagement de la montagne et protection de la montagne, montre aussi certaines avancées. J'ai une vraie admiration pour plusieurs services de l’État : l’Autorité environnementale qui est devenue très exigeante, le Haut Conseil au climat, et certaines décisions de justice sont admirables. D'ailleurs ma thèse repose sur beaucoup de rapports officiels (CGEDD, parlementaires, Cour des comptes) et j’y fais le constat que la connaissance des territoires dans le domaine de l’environnement a considérablement progressé (inventaires faunes, flores, paysages, zones humides, connaissance des risques…) ce qui améliore indéniablement la qualité des documents de planification territoriale.

Si un acte III de la Loi montagne était finalement envisagé, quels seraient vos souhaits quant à son contenu ?

A l’heure ou la loi « Climat et résilience » ne cesse d’être détricotée, il est difficile de se projeter dans un acte III de la loi « Montagne ».
La loi « Montagne » que j’aimerais, serait une loi qui positionnerait la montagne en précurseur de la transition écologique. Elle commencerait par définir cet objectif (vers quelle société veut-on aller, et en particulier en montagne ?) et serait préparé selon un processus démocratique des plus inclusifs possibles pour reprendre les préconisations du Haut Conseil au Climat. L’acte III pourrait ainsi être préparé par des conventions citoyennes qui seraient suivies de référendums préférentiels ou préférendums, c’est-a-dire d’un référendum enrichi : « au lieu de répondre par oui ou par non a une question posée par l’autorité politique, les citoyens [seraient] invités à évaluer les propositions faites par leurs concitoyens⁸ ».
Il pourrait mettre en exergue l’identité montagnarde autour de sa vulnérabilité et de ses aménités, comme le fait le droit international et symboliquement pourrait commencer par définir la montagne non plus à partir de critères seulement agricoles mais à partir de caractéristiques propres à ses écosystèmes.
Il pourrait également constituer le premier droit à aborder les sols comme une thématique à part entière : la sobriété foncière, la réversibilité des équipements (c’est-à dire la possibilité de remettre les sols en l’état à la fin de l’exploitation), la protection des sols dans leurs trois dimensions, la propriété collective comme outil de protection (élément déjà présent dans la loi « Montagne » avec les sections de commune), etc. Un volet « climat » et « biodiversité » apparaît également indispensable.
Enfin, il pourrait symboliquement s’accompagner du retrait par la France de ses déclarations interprétatives relatives à la Convention alpine⁹ et à son Protocole « Transports » évoquée précédemment et envisager la mise en place d’une expérimentation « zéro chômage longue durée » dans une ou plusieurs stations de ski en reconversion.